《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》的解读之四

《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》的解读之四

中国建筑玻璃与工业玻璃协会

2016年5月18日国务院发布了国办发〔2016〕34号《关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》（以下简称《指导意见》）。《指导意见》针对建材行业当前的突出问题，从总体要求、压减过剩产能、加快转型升级、促进降本增效、完善支持政策五大方面，明确了包括玻璃行业在内的建材行业稳增长调结构增效益的指导原则和具体路径，不仅是当前玻璃行业降本增效实现脱困发展政策指导，也是“十三五”期间化解产能过剩、推进玻璃行业供给侧改革的纲领性文件。为贯彻落实好《指导意见》，现结合玻璃行业发展形势，就政策文件的有关精神解读如下。一、《指导意见》发布的重要意义 《指导意见》不仅是国务院一系列产能过剩行业实现脱困发展产业政策的组成部分，也是玻璃行业 “十三五”期间供给侧结构性改革的纲领性文件。《指导意见》抓住了玻璃行业发展过程中存在的主要矛盾和问题，特别是供给侧结构性矛盾这个关键，既着眼于解决稳增长增效益、促进脱困增效这个行业最为紧迫的现实问题，又着眼于促进行业转型升级、化解产能过剩和健康持续发展中长期目标；既有具体目标，又有落地的措施；既有强制性的要求，又有鼓励性的扶持，具有很强的可操作性。在经济发展进入新常态，和玻璃行业结构调整、转型升级的关键时期，《指导意见》的出台，为玻璃行业发展提供了强有力的政策支持。对于玻璃行业的重要意义，在于指导玻璃行业尽快扭转经济下滑势头、提高运行质量，尽快实现脱困增效；在于提升行业信心，激发行业创新活力，从而凝聚智慧、形成合力，共克时艰；在于加快推动化解产能严重过剩矛盾、促进转型升级和供给侧结构性改革，为实现玻璃行业的健康持续发展打好基础。玻璃行业要抓住机遇，严格执行政策要求。二、《指导意见》编制的背景 玻璃工业不仅是重要的原材料产业，同时又是重要的民生产业，多年来为国民经济和社会发展做出来积极贡献。但在国内经济发展动能加速转换的大背景下，玻璃行业长期依靠规模的增量发展过程中积累的矛盾和问题日益凸显，行业发展方式粗放、转型升级步履缓慢、产业组织结构调整不力、节能减排压力剧增而有效的主动措施不足等导致行业运行质量下降。主要体现在： 一是大宗通用产品产能绝对过剩，产能利用率持续走低，虽然平板玻璃遏制新增产能和淘汰落后产能取得一定进展，但传统产品产能过剩问题和形势依然十分严峻。近三分之一的生产线处于停产状态，产能利用率约70%。 二是供给侧结构性矛盾突出，过剩与短缺并存，从产品结构看，一般用途的普通平板玻璃严重过剩，优质浮法比率偏低，在二次加工的数量和深度上与国际先进水平均有较大差距；多数产品附加值低，仍处在价值链低端和从属地位；新兴产业规模偏小、有效供给不足，能够满足战略性新兴产业的产值仅占行业总量的不足10%；同时存在结构性短缺，高端产品保障能力不足，如部分高端汽车玻璃，高速列车和飞机用超硬玻璃，硼硅酸盐防火玻璃，电子工业用超薄玻璃等仍需进口。 三是产业集中度低，产业结构不合理。我国玻璃行业虽然总量居世界第一，但生产过度分散，缺少技术及市场引领能力强，品牌影响力强具有国际竞争力的行业领军企业，由此导致技术水平处于同一层次的产品同质化现象严重，市场竞争失范，在行业技术进步、结构调整等决定行业发展前途和命运的重大问题上无法形成共识和合力。 四是市场环境亟待改善。平板玻璃行业的困境，不仅使运行质量降低，更加大了化解产能过剩和提升发展的难度。2015年以来，平板玻璃行业运行质量持续下滑。普通平板玻璃价格下降、库存增加，企业效益普遍下降、资金压力、经营压力不断加大。平板玻璃产量7.38亿重量箱，同比下降8.65%，是“十二五”以来首次出现的产量下降；主营收入同比下降14.3%；平板玻璃行业实现利润同比下降12.4%；平均销售利润率下降至2%，远低于全国制造业平均利润率水平。2016年一季度，平板玻璃产量同比降低8.29%，效益下降31.4%，投资减少12.6%，企业亏损面达到34 %以上。 在发展面临诸多困难的情况下，玻璃行业迫切需要政府的支持与鼓励。政府主管部门转变职能、创新思路创新手段，及时制定并发布《指导意见》，体现出国务院对玻璃行业的重视，体现了国家建材行业主管部门的智慧，对现阶段玻璃行业发展具有重要意义，必将提振信心，指导行业迈向提质增效、健康发展的新台阶。三、《指导意见》的特色 一是针对性突出。《指导意见》的总体思路不仅抓住了建材工业产能过剩、结构失衡、无序竞争等关键问题，还提出“在供给侧截长补短、压减过剩产能，有序推进联合重组，改善企业发展环境，增强企业创新能力，扩发新型、绿色建材生产和应用，积极开展国际产能合作”等具体措施，特别是针对玻璃行业目前普遍存在的运行质量下降、效益下滑等现实困难提出脱困增效的目标措施，为玻璃行业加快转型升级、有效提高质量和效益指明了方向。 二是既坚持问题导向，又保持政策的连续性。从指导思想和总体思路可以看出，《指导意见》是国务院系列促进工业稳增长调结构增效益举措，是全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议精神，落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局要求的集中体现，也与《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）、《平板玻璃行业规范条件(2014年本)》、《产业结构调整指导目录（2011年本）（修正）》等产业政策相衔接，同时坚持问题导向，提出了更加明确的目标和措施。例如《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）提出了“通过5年努力，化解产能严重过剩矛盾工作取得重要进展”的工作目标，三个重要标志是产能规模基本合理、发展质量明显改善、长效机制初步建立。玻璃行业虽然在淘汰和压减过剩产能、优化结构等方面取得一定进展，但由于各地政策执行不到位等多种因素，导致目前时间进度过半，而产能过剩矛盾依然严重、效益持续下滑。为此《指导意见》围绕严格控制新增产能、淘汰落后产能有针对性的提出了更严格的目标和更具体的措施，相信会取得实效。 三是强制性和引导性相结合。在社会主义市场经济的条件下，政策的引导与市场主导相辅相成，缺一不可。《指导意见》中对新增产能、淘汰落后产能、环保、能耗、质量、安全等达不到标准的产能等使用了“严禁”“依法依规退出”等词语，体现了政策的权威性和强制性。同时又结合市场主导原则，提出支持措施引导行业推进兼并重组、转型升级等，体现强制性和引导性相结合，使政策具有极高的可操作性。四、总体思路和目标任务 1.总体思路 通过“在供给侧截长补短、压减过剩产能，有序推进联合重组，改善企业发展环境，增强企业创新能力，扩大新型、绿色建材生产和应用，积极开展国际产能合作，优化产业布局和组织结构，有效提高建材工业的质量和效益”，抓住了主要矛盾，针对实际情况提出了有针对性的政策措施，为玻璃行业稳增长、脱困增效加快转型升级、和结构调整，实现健康发展指明了方向。 2.目标任务 围绕调结构、降本增效明确了四项任务。看起来目标不高，但要完成还需全行业齐心协力，一致行动。 （1）“到2020年，再压减一批产能，产能利用率回到合理区间”。由于生产的连续性特点，平板玻璃应为高产能利用率产业，国际上一般在85%以上。根据平板玻璃目前实际情况，在新增产能得到有效遏制的前提下，到2020年需要压减产能1.8亿重量箱以上。 （2）“排名前10家企业的生产集中度达60%左右”。 2015年底，前10家玻璃企业生产能力占全部产能的比重为 53.4 %左右，与2010年的57%相比降低3.6个百分点，生产集中度不升反降，说明产业组织结构调整的任务还很重。按照国务院关于企业兼并重组的指导意见，对玻璃行业兼并重组提出的目标、导向是明确的，并有计划推进。引导以区域为主推动大企业兼并中小企业，以股权置换为主，推动控股并购、相互参股、产能置换，发展混合所有制；以淘汰落后产能和限制低效产能生产和对其关停并转为契机，推进以高端产能替代低端产能。 （3）“深加工水平和绿色建材产品比重稳步提高，质量水平和高端产品供给能力显著增强，节能减排和资源综合利用水平进一步提升。”体现出玻璃行业供给侧结构性改革的基本要求，要从供给体系特别是市场需求端入手，增加生产市场新需求的产品，遏制雷同技术产能的新增和减少过剩行业产品的生产，按市场需求组织生产，是真正转变发展方式，推动新兴产业、传统产业向高端发展和加快新型绿色发展，扩大有效供给，增加新的经济增长点，改变产业结构，应对经济增长下行和扭转经济效益下滑的最现实有效手段。通过推进供给侧结构性改革，真正立足市场需求调整发展重点、调整发展政策，把发展转向增加有效供给，转向高端、转向国外、转向市场消费需求，从而改变发展路径拓展应用渠道，全面提高行业发展水平和经济效益。 （4）“行业销售利润率接近工业平均水平，全行业利润总额实现正增长。”行业利润是行业运行质量的直接表现。从历史看，玻璃行业的盈利能力也曾经在全国工业中处于较高水平，近几年盈利水平的下降一方面有市场的原因，但主要还是行业自身的结构性矛盾。相信随着政策的逐步落实、行业问题的解决，玻璃行业一定能够再创佳绩。五、压减过剩产能的要求和途径 按照问题导向原则，基于平板玻璃存在的主要问题，《指导意见》提出了压减过剩产能的途径有四项： 一是强制性的“严禁新增产能”。核心要求是：2020年底前，严禁备案和新建扩大产能的平板玻璃建设项目；2017年底前，暂停实际控制人不同的企业间的平板玻璃产能置换。 二是强制性的“淘汰落后产能”。核心要求是依法依规的：淘汰落后的手段是依法依规，凡是污染物排放、能耗、产品质量、安全生产不达标的，不论什么工艺、多大规模，都应立即停产整改，未整改或整改仍不达标的强制性退出。 三是引导性的“推进联合重组”。支持优势企业搭建产能整合平台，利用市场化手段推进联合重组，整合产权或经营权，优化产能布局，提高生产集中度；支持企业根据市场需求，创新业态和商业模式，主动退出综合成本高、生产效率低的产能，增强盈利能力。开展试点，支持平板玻璃行业通过联合重组等方式压减过剩产能、实现脱困发展。 四是鼓励“限产”。对不宜临时停产的平板玻璃生产线，倡导通过行业自律按一定比例降低负荷、合理限产。六、加快转型升级的途径 《指导意见》提出，通过“发展高端玻璃”等引导玻璃行业实现转型升级。提高建筑节能标准，推广应用低辐射镀膜（Low—E）玻璃板材、真（中）空玻璃、安全玻璃、个性化幕墙、光伏光热一体化玻璃制品，以及适应既有建筑节能改造需要的节能门窗等产品。积极发展建筑用防火玻璃板材、电致变色玻璃等新产品，结合发展设施农业和建设美丽乡村，开发农业种植和观光大棚所需的结构功能一体化玻璃板材及制品等，明确了向高端转型发展的方向 七、促进降本增效途径 《意见》明确提出以发展绿色制造、支持企业创新、实施品牌战略、开展产能合作等主要途径，促进建材企业降本增效。 一是绿色智能发展。“加大对无组织排放治理力度，支持企业向特色园区集聚，鼓励园区加快燃料升级，有条件的企业实施“煤改气”、“煤改电”，集中使用清洁能源。开发推广玻璃熔窑高效燃烧、余热利用技术”。 玻璃行业要围绕生产和应用两个环节发展。在生产环节全面推行清洁生产、落实“领跑者”制度，限制高硫石油焦燃料，推广应用脱硫脱硝除尘余热发电“一体化”等，形成推动玻璃熔窑能效水平不断提升的长效机制，促进节能减排，提高绿色制造水平。在应用环节普及推广节能玻璃产品，为国家节能减排政策实施发挥更大作用，按照《促进绿色建材生产和应用行动方案》等政策要求，加大绿色、安全玻璃产品推广应用；通过“节能玻璃推广应用联盟”，共同研究生产、应用中的有关技术、标准和市场问题，满足绿色建筑和“被动房”应用等。 二是支持企业创新。“支持企业开展清洁能源开发替代、清洁生产和资源综合利用、智能制造、新材料开发、产品深加工等转型升级改造。发布建材工业鼓励推广应用的技术和产品目录，并据此对建材工业节能减排、产品升级换代、提升质量效益等项目实施差别化信贷政策。” 玻璃行业要积极实施“第二代浮法创新研发”，以提高行业整体技术和装备水平，并以此带动企业围绕提高能效水平、提升质量开展技术创新、技术改造，提高原片质量和深加工比例，形成产业结构合理、格局特色的发展布局。根据《产业结构调整指导目录》、结合国内需求，编制“玻璃新材料、新产品目录”，大力发展新型和深加工玻璃产品，满足战略性新兴产业、绿色建筑、现代农业等国内高端需求。 三是实施品牌战略。“发挥优势企业的主导作用，以品牌、管理和营销网络为纽带，促进业态和商业模式创新，提高企业核心竞争力。”玻璃行业要主动实施产品质量提升工程。发挥标准的引导作用，适时制修订平板玻璃和安全玻璃产品标准，提升指标要求。一方面，提高优质玻璃原片比重，满足高档加工玻璃产品需求，另一方面拉开产品档次，挤压低档次产品生存空间，促进提高产品质量整体水平。探索推广适合玻璃行业的营销模式，引导行业由生产型转向生产服务型、由独立经营转向相互交叉持股、联合发展的模式，并向下游延伸产品和服务，提高玻璃行业适应市场的能力。 四是开展产能合作。政府将加强服务，支持有意愿的企业在“一带一路”沿线投资建材项目，开展国际产能合作，实现互利共赢。八、具体落实措施 《指导意见》从优化产业政策、加大金融支持、严格执法监督、等方面明确了贯彻落实的措施： 一是优化产业政策方面，要落实促进绿色建材生产和应用行动方案，开展绿色建材评价，发布绿色建材产品目录。 二是明确了金融支持，要落实有保有控的金融政策。对化解过剩产能、实施兼并重组以及有前景、有效益的企业，加大信贷支持力度。对违规新增产能的企业停止贷款。支持各类社会资本参与建材企业并购重组。探索由大型骨干水泥企业和平板玻璃企业按照谁受益、谁付费的原则，联合设立产业结构调整专项资金，专门用于奖补主动退出的产能。 三是严格执法监督。省级人民政府有关部门要尽快完善并公开本地区建设项目库；企业应依法安装在线监控系统并与环保部门联网，管理节能工作的部门要加强对企业能耗的监督检查，质检部门要加大产品抽检力度，对产品质量不达标的，依法责令整改并予通报；建立安全生产不良记录“黑名单”制度等。九、发挥协会作用，推进政策落实 《指导意见》强调了提高认识、合力推进相关工作。政策文件单独一条明确提出“发挥协会作用”，体现了政府部门的创新精神，和对协会的信任和以往工作的肯定。 中国建筑玻璃与工业玻璃协会按照引领、协调、服务工作宗旨，在《指导意见》编制过程中，及时反映行业情况、提出政策建议、积极参与讨论论证，为政策的及时出台发挥了积极作用。在《指导意见》落实过程中，玻璃协会要发挥自身优势，结合行业重点工作主动而为，为政策取得实效发挥更大作用。 1、广泛宣传《指导意见》，为玻璃行业贯彻执行政策创造良好氛围，在媒体上组织大讨论，在市场研讨会上进行宣贯和讨论，并加强调研和信息收集，反映企业诉求，反馈政策落实情况，提出相关政策建议。 2、积极主动配合工业和信息化部、国家发展改革委要会同财政部、人力资源社会保障部、环境保护部、住房城乡建设部、质检总局等部门的工作，开展产品质量、节能减排、项目备案审核、淘汰落后、安全生产等监督检查。 3、推进淘汰落后产能工作。一是进一步完善评价标准，摸清家底准确掌握平板玻璃“需要创新提升、重点改造和限制淘汰”等三类划分的情况；开展“十三五淘汰和压减过剩产能研究”；开展玻璃行业污染物排放标准、能耗限额标准、产品质量标准、安全生产标准的制修订，为淘汰产能提供技术支撑。二是制定淘汰落后产能的政策标准。发布限制发展的工艺、技术和产品目录，编制“十三五”期间淘汰和压减过剩产能的指导建议，完善淘汰产能的标准、实现的时间表，力争完成2020年前淘汰和压减1.8亿重量箱平板玻璃过剩产能目标，使产能利用率趋于合理。 4.探索联合设立产业结构调整专项资金工作。《指导意见》为鼓励平板产能退出提供政策通道。玻璃协会要积极联系重点骨干企业开展前期工作，研究制定专项资金的收取、管理和使用办法，并积极争取政府部门的资金支持。按照谁受益、谁付费的原则，拟按在产企业的实际产量为基数，统一按照一定价格提取。 5.推动行业兼并重组，按照“玻璃行业兼并重组指导意见”，积极推进试点工作，促进龙头企业按市场规则通过收购、参股、兼并、重组扩大生产规模提高产业集中度，同时为企业兼并重组牵线搭桥。 6.制定与实施绿色建材生产、使用行动方案，增加新需求，开发新产品以开发新的应用领域和增加新的需求为宗旨，加快绿色生产与使用的步伐，以与建筑设计应用和规范施工应用领域之间的融合发展为突破点，提出绿色建材生产与应用的具体实施路径、措施以及实施效果，编制绿色建材目录、绿色产品标识、绿色认证评价，基本打通绿色建材应用通道。建立Low-E玻璃推广应用联盟普及节能玻璃。 7.发展高端玻璃，引导行业转型升级。 《指导意见》明确了转型升级的方向是发展高端产品，并将发布建材工业鼓励推广应用的技术和产品目录，对建材工业节能减排、产品升级换代、提升质量效益等项目实施差别化信贷政策。 为实现玻璃行业转型升级，一是实施产品质量提升工程。二是开展进口玻璃替代行动，根据《产业结构调整指导目录》、结合国内需求，制定“玻璃新材料、新产品目录”，争取具体的扶持政策，鼓励发展新型和深加工玻璃产品，满足国内高端需求。三是推动行业经营模式创新。以提高企业直销比例、培育发展玻璃期货为抓手，引导大企业实施“生产加工一体化”发展，延伸产业链，改变生产组织模式。四是加强安全玻璃生产和使用监督检查，切实规范建筑、交通运输、农业等领域安全玻璃、生产、流通、设计、使用和安装管理，防止以次充好，消除安全隐患。 8.推进平板玻璃产业节能减排。宣传贯彻产业政策，把平板玻璃节能减排与淘汰落后产能、兼并重组、行业自律等结合，配合环保部门制定标准和监督检查；制定措施优化燃料结构，鼓励使用清洁能源、限制和淘汰劣质燃料。 9、进一步完善行规行约，加强行业自律，引导企业遵规守法、规范经营，诚实守信、公平竞争。 10.推进“走出去”服务产业链服务功能的拓展，服务行业“走出去”步伐。 做好为行业“走出去”服务，建立与政府对接的信息数据库和提供企业信息的数据库；构建直接搭桥对接“走出去”和间接中介服务“走出去”的服务平台与运行模式。拟定优势企业到国外发展的名单和去向，有计划、有目的地组织有优势的产业有序地到国外发展。 玻璃协会将认真学习和领会《意见》精神，积极宣传文件精神，督促玻璃行业广大企业不折不扣地贯彻执行，推进企业兼并重组，促进企业主动去产能，组织企业创新发展，并积极开展行业自律，并及时反馈贯彻落实过程中的新情况、新问题，为实现《意见》的总体目标而不断努力。

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