落实自创区《条例》推动高质量发展深入推进郑洛新自创区建设高质量发展——《郑洛新国家自主创新示范区条例》解读
为深入实施创新驱动发展战略，促进和保障郑洛新国家自主创新示范区建设，7月31日，河南省第十三届人民代表大会常务委员会第十九次会议审议通过了《郑洛新国家自主创新示范区条例》（以下简称《条例》），并于9月1日施行。在以畅通国民经济循环为主，构建新发展格局的大背景下，适时颁布的作为我省一部促进创新驱动发展的重要《条例》，将为自创区发展带来怎样的促进作用？为此，本报特邀请相关专家为读者进行解读。
■《条例》出台，对推动自创区高质量发展意义重大
“《郑洛新国家自主创新示范区条例》是我省历史上首个为支持一项国家战略实施而出台的法规，《条例》的出台实施为郑洛新国家自主创新示范区建设提供了法治保障。”河南省社科院院长谷建全对《条例》的意义进行解读，“这是为实现河南高质量发展、使中原更加出彩提供制度保障的一部具有重大改革精神的地方性法规，在河南省科技创新法治体系建设史上具有重要里程碑意义，标志着河南省创新驱动战略、推动高质量发展的法治环境建设进入了崭新阶段。”
谷建全提出，2016年4月，国务院批复建设郑洛新国家自主创新示范区，明确要求在“科技体制改革和机制创新，在科研项目和经费管理、股权激励、科技金融结合、知识产权运用与保护、人才培养与引进、科技成果转化、科技评价”等方面先行先试，落实这些任务和要求，离不开法律的保障，同时，也需要通过立法将现有的成熟政策和成功经验予以总结提升，有利于向全省范围内复制推广。其次，随着自创区建设的日益深入，一些制约自创区发展的体制机制障碍逐步显现，迫切需要在法律层面明确核心区法律主体地位，解决发展中存在的权力合法依据缺位、管理运行体制僵化、国土、规划、财政等突出矛盾和问题，《条例》的制定出台对明确各高新区管委会的法律地位及其管理权限，形成精简、统一、高效的行政管理服务体制等，具有重要意义。“可以说，《条例》出台正当其时，从法律层面规范了自创区发展，有效解决了发展中存在的突出矛盾和问题，提升了自创区创新能力。”谷建全说。
河南省人大常委会法制工作委员会主任王新民介绍，《条例》共10章68条，从管理体制、规划建设、创新激励、开放合作、人才建设、金融支持、服务保障、法治环境、辐射带动等方面对自创区建设和管理作出规定，这为自创区未来持续健康发展提供了法规规范，也为自创区下一步的发展指明了方向，规划好了路线图。
王新民提出，我省在制定《条例》时，始终坚持“问题导向、需求导向”，学习借鉴了各省份一些经过实践验证、效果明显的先行先试做法，总结提升了我省在以往自创区建设中取得的成功经验，吸纳融入《条例》中来，使《条例》具有“权威性、系统性、先进性、有效性、普惠性”，各种创新举措接得住地气，管用、好用，为促进郑洛新国家自创区科学、持续、健康发展提供了法治保障。
■创新突破性条款，阐明“郑洛新”发展“密码”
“创新突破性条款比例高，是《条例》的主要特色，旨在将行之有效的改革举措转化为制度安排，破解制约创新的制度瓶颈。”河南省科学技术厅厅长马刚介绍，从总体上看，《条例》中创新突破性条款有13条19款，占比达19.6%，涉及创新激励、开放合作、人才建设、金融支持等内容，在提高科技创新策源能力、激励人才创新活力、培育壮大创新主体等方面勇于先行、敢于先试，出台了具有众多创新亮点的条款，充分体现了自创区锐意改革、创新发展的理念。
以提高自主创新能力为核心，构建完善以企业为主体、市场为导向、产学研用深度融合的技术创新体系
为提升自创区创新实力，夯实创新基础，《条例》提出“加大对自主创新示范区基础研究的财政投入，建立持续稳定的支持机制，保障科学探索和技术攻关”。
企业是技术创新的主体，是自创区创新发展的主力军，为引导企业加大研发投入，走创新驱动发展道路，《条例》提出“统筹相关专项资金，对企业开展研发活动给予引导和支持”。高新技术企业作为企业中的创新引领者，体现了所在地创新发展水平，高企数量偏少是自创区乃至我省创新短板，为支持高企培育，《条例》不仅提出对符合高企培育条件的企业“给予奖励、补助”，还提出“优化高新技术企业认定程序”。
要充分发挥创新平台、新型研发机构的创新要素高度集聚、创新活动极为活跃的优势，加大对创新平台、新型研发机构建设支持力度，《条例》提出对承担国家创新平台建设任务的单位“给予奖励或者补助”，经认定的重大新型研发机构“在项目建设、用地供应、职称评审、人才引进、投融资等方面依法享受国有科研机构同等待遇”。
自创区拥有众多创新成果，但由于缺乏良好的技术转移转化机制，不能有效转化为现实生产力。《条例》加强对技术转移转化的激励支持，通过“开展以事前产权激励为核心的职务科技成果权属改革”，激发广大科研人员成果转化、创新创业的积极性。同时，支持“设立科技企业孵化器、众创空间、大学科技园、星创天地等创新创业载体”，提供全周期的创业服务，有力地支持了成果转化。
大力实施科技开放合作，集聚高端创新资源
自创区虽然集聚我省半数以上的高端创新资源，但与先进发达地区相比，还存在较大的差距，创新资源的不足，已成为制约自创区创新发展的瓶颈。广泛吸引高端创新资源，离不开良好的创新环境，《条例》提出“营造有利于境内外各类投资者平等准入的市场环境”“实行外商投资准入前国民待遇加负面清单管理制度”。
扩大科技开放合作的力度，不仅要用好国际国内创新资源，更要主动发挥优势走出去，同优势地区协同发展。《条例》提出吸引境内外有关单位“在自主创新示范区设立或者合作设立符合产业发展方向的研究开发机构、技术转移机构等”“支持自主创新示范区内有条件的企业、高等院校和科研机构在境外设立或者合作设立研究开发机构、技术转移机构等”“与其他区域、城市建立战略合作关系，共建产业园区，加强产业分工和协作，推动区域科技创新和产业优化升级”。
开放合作不仅在资源集聚上，更要在思想理念上，我省目前正在大力实施航空港区、自贸区、自创区、跨境电子商务区、大数据综试区等五大国家战略，不同战略优惠政策众多，自创区要积极吸纳其他优惠政策为我所用，建设政策洼地。《条例》提出在自创区“推广实施其他国家级战略平台的改革经验和创新政策”。
深化人才管理体制创新，培育引进高端人才团队
创新驱动实质上是人才驱动，自创区建设要把人才作为第一资源，遵循市场经济规律和人才成长规律，以更加开放、更加务实、更加精准的思路，建立更具竞争力的人才培养引进制度，培养引进高端人才团队在自创区创新创业。对高层次人才要采用更具灵活性的引进措施，《条例》提出“可以采取协议工资、项目工资或者年薪制等方式引进”“用人单位按照规定自主评聘的高层次人才，在政府科技计划项目申报、科技奖励申报、人才培养和选拔中享受同级别专业技术人员待遇”。
自创区不仅要引进高端人才团队，也要注重本土人才团队的培养工作，对给予本土人才更多关注，做到与引进人才一视同仁，让其在自创区安心创新创业，《条例》提出“在自主创新示范区累计工作时间达到一定年限的本地专业技术人才，经过评定，可以享受引进高层次人才相关优惠政策”。
人才引进不仅要事业留人，更要环境留人，要给予人才更加舒心的工作环境，《条例》提出“自主创新示范区应当建立人才综合服务平台，依法对境内外高层次人才在社会保障、户籍办理、住房、子女入学、配偶随迁、签证居留、工商注册、创业扶持等方面，提供便利化一站式服务”。
加大科技金融支持力度，为自创区科技创新提供资金保障
科技创新离不开资金支持，只有强化资本市场对科技创新的支持，推动科技创新和金融创新紧密结合，才能实现科技资源与金融资源的同步增值。自创区银行金融机构众多，要解放思想，发挥银行金融机构的作用，助力科技创新，《条例》提出“鼓励银行业金融机构在自主创新示范区设立科技金融专营机构，创新科技企业的授信准入、风险评级、审查审批、贷后管理等制度和流程，提高科技企业信贷管理水平”。
要发挥政府引导作用，降低社会投资风险，引导更多社会资本投入自创区创新建设，《条例》提出“建立自主创新示范区科技型中小企业融资担保风险补偿机制”“搭建科技金融服务平台，通过政府引导、民间资金参与、市场化运作，建立科技金融信息服务体系”。
要用好财政资金，对财政资金投入方式开展探索，允许试错、鼓励探索，充分发挥资金效益，《条例》提出“自主创新示范区探索委托具备相应能力的机构行使出资人权利，将财政性资金通过阶段性持有股权方式，支持企业开展技术、管理以及商业模式等创新”“受托股权代持机构在股权退出时，应当按照约定方式退出；所投入财政性资金出现亏损，经第三方评估机构评估，确认属于合法投资且已尽职履责的，可以按照规定予以核销”。
■促进保障性条款，为自创区健康发展“保驾护航”
在自主创新示范区以往实施的诸多创新政策基础上，《条例》针对规划建设、完善管理体制、环境营造等内容，提出了一系列促进保障性条款。谷建全表示，这有利于自创区完善制度体系建设，通过制度创新推动科技创新，将制度优势进一步转化为创新效能，为自创区健康发展“保驾护航”。
明确高新区管委会法律主体地位。《条例》规定“郑州、洛阳、新乡国家高新技术产业开发区管理委员会是自主创新示范区的管理机关，履行建设国家自主创新示范区职责，行使所在地省辖市人民政府依法赋予的规划、教育、科技、财政、土地、生态环境、人力资源和社会保障、市场监管、城市管理等经济和社会管理权限，承担相应的法律责任”。首次从法律层面明确了高新区管委会的管理责任、履行的义务及承担的责任，有利于自创区建设工作的开展。
建立有利于高新区发展的灵活高效的管理体制。《条例》规定“管理委员会建立灵活高效的管理体制，在机构编制管理部门核定的机构总数内，自主设立、调整工作机构，并按程序报机构编制管理部门备案”“管理委员会享有人事管理优化调整的自主权，实行以聘用为主、任用与聘用相结合的人事管理制度，建立健全符合自主创新示范区实际的薪酬制度和选人用人机制、激励机制以及人才交流机制”。自创区已率先在全省探索开展了以“全员聘任制、绩效考核制、薪酬激励制”为核心的管理体制和人事薪酬改革，《条例》的出台，从法律层面对改革进行了规范，提供了依据。
做好自创区建设的土地、财政保障。《条例》规定，在土地利用上要“为自主创新示范区建设和发展预留空间”“保障自主创新示范区发展用地需求”；在资金使用上，“自创区享受一级财政管理权限”“省人民政府、自主创新示范区所在地省辖市人民政府应当加大对自主创新示范区建设的投入力度，并列入同级政府财政预算”。这些法规的建立，从根本上解决了自创区建设的后顾之忧，保障了自创区的发展空间，赋予了自创区更大的财政自主权，有利于提升资金使用效益，支持自创区更快发展。
营造支持自创区创新发展的良好生态环境。《条例》规定高新区管委会行使省辖市人民政府赋予的经济和社会管理权限，同时，省人民政府及其有关部门根据自主创新示范区发展需要，探索开展相关经济和社会管理权限下放。这是在全国“放管服”改革的形势下，作出的积极探索，赋予了自创区更大的行政自主权，有利于优化行政流程、提高办事效率，有利于完成《条例》中提出的“建立健全一门集中、一窗受理、联审联批、多证联办和高效运转的综合服务平台，提供一站式政务服务”的任务，为自创区高质量发展营造良好生态环境。
建立“松绑”“减负”“容错”的发展环境。《条例》规定“对不适应自主创新示范区发展的地方性法规、规章和规范性文件，可以提出修改建议。制定机关应当进行研究，发现问题及时作出相应调整或者修改”。自创区拥有国家赋予开展先行先试的政策权限，很多创新举措具有前瞻性，与现有政策存在矛盾，《条例》的规定有利于解开现有政策对自创区创新探索的束缚，推动自创区在更广范围、更深领域开展改革创新。
《条例》规定省、市有关单位“应当建立健全巡视巡察、审计、财政监督检查结果信息共享、协同互认机制，减少重复检查”。这将有效减少检查对创新的“干扰”，有利于稳定创新环境，为自创区全心全意谋发展提供了有效政策支持与保障。
《条例》规定“对改革创新、先行先试未取得预期效果但符合程序规定、勤勉尽责、未谋取私利的，可以免除责任”“对探索性强、前沿引领性高的科研项目，项目承担人和项目管理单位勤勉尽责、未谋私利但未能形成预期科技成果的，不作负面评价”。这充分体现了尊重允许科研失败、科研规律的务实精神，将有效消除风险性比较高的项目承担单位和科研人员的顾虑，有利于科研人员全身心投入创新，释放创新活力。
■立足长远发展，面向未来规划自创区“蓝图”
“《条例》的实施，在为自创区未来发展提供强有力法治保障的同时，也为自创区面向‘十四五’及未来发展规划出了蓝图。”王新民介绍。根据《条例》提出的规划布局，自创区面向未来发展，在区域布局上“加强对郑州、洛阳、新乡国家高新技术产业开发区的统筹协调，指导各自形成主导产业，明晰产业定位，鼓励引导特色产业发展，加强区域合作，实现互利共赢”；在产业发展上“优先发展大数据、云计算、人工智能、区块链、北斗应用、高端装备制造、新能源及新能源汽车、新材料、生物医药、生物育种等具有比较优势、前沿引领作用的战略性新兴产业和高新技术产业”；在辐射带动上“在全省范围内遴选辐射区、辐射点”“引领带动全省产业结构转型升级”。
“《条例》的出台，为自创区的未来发展指明了方向。”马刚表示，下一步，我省将抓好《条例》的贯彻落实工作，为支持自创区建设，重点做好以下工作：
在改革创新方面。充分发挥自创区的改革创新“试验田”和“先行区”作用，为全省创新驱动发展蹚路子、做示范。探索推进人才计划的市场化评价机制改革；推行“三不一综合”的科研机构运行新机制；支持生物育种中心、国家技术转移郑州中心以及正在谋划的黄河实验室、嵩山实验室、河南省产业技术研究院等科研创新机构，实行不定行政级别、不定编制、不受岗位设置和工资总额限制，采取综合预算管理的新机制。开展职务科技成果所有权或长期使用权试点，将职务发明人的“转化后奖励”前置为“国有知识产权奖励”，以产权激励职务发明人加快科技成果转化。
在人才团队建设方面。立足实际、解放思想、把准方向，完善机制、打造环境，精准施策、有的放矢，创造性地做好人才工作。更加关注人才团队建设，立足我省的实际产业需求、技术需求，有针对性地引进培养适用、管用、高效的团队。强化精准引才，更加广泛地引进培育一批适应我省产业发展需要、企业技术急需、管用、适用的人才团队，不盲目单纯追求人才的高精尖。营造更加有利于人才发展的生态环境，在人才团队的住房、医疗、户籍管理以及子女教育等方面，提出更具吸引力、竞争力的政策措施，为人才团队创造了良好的工作生活环境，做到用政策吸引人、用事业造就人、用环境留住人。
在战略性新兴产业培育方面。按照“突出重点、精准聚焦”的思路，在做优做强优势主导产业的基础上，培育壮大一批有市场、有基础、有潜力的战略性新兴产业。围绕智能传感器、智能装备、生物医药等优势产业，支持郑州、洛阳、新乡高新区建设共性关键技术创新与转化平台，完善产业发展链条，突破核心技术，打造具有国际竞争力的产业集群。同时，将重点围绕5G、大数据与云计算等前沿领域，加快SOC安全芯片、光路设计及封装、微波技术及天线等优势领域关键技术突破，积极推进新技术新成果在工业互联网、智慧医疗、网联汽车等领域示范应用。下一步，在聚焦以上重点基础上，持续实施好产业集群专项，加快培育一批具有核心竞争力的创新型产业集群。
在打造高能级创新平台方面。着眼长远和全局，突出优势领域，构建重大创新平台支撑体系。充分发挥已有重大创新平台作用，加快国家超算郑州中心、国家农机装备创新中心建设运营步伐，积极推进国家生物育种中心体制机制创新。布局建设“一室一中心”，建设河南省黄河实验室、嵩山实验室和农业供给安全实验室，争取纳入国家重大平台建设计划，在地下工程装备、兽用药品、诊断试剂等优势领域争创国家技术创新中心。
在科技金融方面。坚持问题导向，精准支持薄弱环节，持续优化科技金融体系。鼓励郑洛新三市制定优惠政策，大力引进创业风投机构，吸引国内外创业风险投资机构在自创区集聚。实施更加有效的激励与约束机制，构建运行绩效评价体系，完善绩效管理配套保障机制，充分发挥政府投资基金支持新兴产业、引导民间投资的作用。鼓励支持设立科技支行，建立与科技企业发展相适应的信贷支持机制和投贷联动机制，加大对自创区新兴产业、高层次人才创办企业的有效金融供给。通过金融支持，加大对创新型企业培育力度，力争培育一批科创板上市企业和独角兽后备企业。
在开放创新方面。不断拓展合作路径，加速国内外高端优质创新资源集聚。积极开展与上海交大、西北工大等知名高校的合作，进一步跟踪做好与西安交大、清华、上海药物所等合作项目的落地实施。指导支持郑洛新三片区围绕各自优势特色产业，在发达地区举办科技成果转化和产业项目转移对接活动，推动高端研发机构、高层次人才及先进成果落地自创区。
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